Kan og skal kommuner arbejde med deres samlede CO2-udledninger som samfund?

Kommuner har i stigende grad de seneste år arbejdet med at reducere deres samlede CO2 udledninger, men formår forsat ikke at inkorporere udledningerne fra kommunen som samfund. Denne artikel belyser de behov, kommuner i Norden har, førend dette kan opnås.

Aarhus Universitet ledte et nordisk forskerteam bestående af førende forskere fra Stockholm Environment Institute (SEI) i Sverige, CICERO i Norge og SYKE i Finland. Projektet havde til formål at undersøge kommuners arbejde med vejen mod en retfærdig og bæredygtig klimaneutralitet i samfundet. Centralt i denne målsætning var de forbrugsbaserede udledninger, og vi undersøgte derfor, hvordan kommunerne i Norden ser på disse. Denne artikel refererer til en videnskabelig publikation, samt en rapport, vi udarbejdede til Nordisk Ministerråd. Uddybende detaljer kan findes i to publikationer i referencelisten.

For at nå de mål, der er fastsat i Parisaftalen, skal drivhusgasemissionerne reduceres drastisk. Byer er ansvarlige for omkring 70% af de globale drivhusgasemissioner, og mange byer og kommuner har derfor fastsat klimamål, der ofte overstiger de nationale mål. Der er dog generelt behov for yderligere og større ambitioner. I internationalt fora skubber EU f.eks. til denne dagsorden gennem missionen ”Climate-Neutral and Smart Cities”, som sigter mod at opnå klimaneutralitet i 100 byer senest i 2030. Dette spiller desuden ind I EU’s overordnede ramme for udledninger fastsat i ’Fit-for-55’, som har et mål om en emissionsreduktion på 55% senest i 2030, 90% i 2040 og klimaneutralitet i hele EU senest i 2050.

Vi ved, at byer er forbrugscentre, der kræver særlig opmærksomhed. Byer, eller mere bredt kommuner, spiller potentielt en vigtig rolle med hensyn til at styre og tilskynde husholdningernes forbrug, da de er tæt på borgernes dagligdag.

"...borgeres forbrugsadfærd påvirkes af flere faktorer såsom socioøkonomisk baggrund, indflydelse fra ’betydningsfulde andre’, niveauet af miljøviden, information, risikoopfattelse mm"

Det er imidlertid vanskeligt at ændre husstandes eller enkeltpersoners forbrugsmønstre, da borgeres forbrugsadfærd påvirkes af flere faktorer såsom socioøkonomisk baggrund, indflydelse fra ’betydningsfulde andre’, niveauet af miljøviden, information, risikoopfattelse mm.

Ligesom individuelle beslutninger om forbrugsadfærd, påvirkes kommunal beslutningstagning om klimahandlinger af en række faktorer. Kommunerne kan også håndtere forbruget på mange måder. De kan gennemføre politikker i klimarelevante sektorer såsom fysisk planlægning, affaldshåndtering, infrastruktur, boliger og samfundsudvikling. De kan også eksperimentere med klimaløsninger og skabe partnerskaber med den private sektor og internationale enheder.

For akkurat at kunne målrette og evaluere deres indsatser, har kommunerne brug for oplysninger om emissioner. Til sporing af emissionsreduktioner har kommunerne hidtil generelt baseret sig på en områdebaseret eller produktionsbaseret tilgang, som er standarden for internationale emissionsopgørelser, der rapporteres til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (UNFCCC). FN’s fokus har været på de såkaldte Scope 1 og 2 emissioner, der dækker emissioner genereret inden for territoriale grænser (Scope 1) og emissioner forbundet med brugen af energi afledt af nettet (Scope 2) inden for landet. Emissioner forårsaget af varer og tjenesteydelser, der helt eller delvist produceres uden for territoriet, men forbruges inden for dets grænser (Scope 3), er ikke medtaget i forpligtigelser under FN-opgørelser.

Greenhouse Gas Protocol (GHG-P) er en udbredt tilgang, der er brugt i 2 årtier til at vurdere emissioner fra virksomheder, organisationer og for nylig også byer. I 2021 tilføjede World Resources Institute, C40 Cities og ICLEI GHG-P et modul til byer med Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Inventories (GPC), der kombinerer og udvider den eksisterende ramme for byers opgørelsesmetoder. De fleste kommuner, både store og små, mangler dog stadig erfaring, vejledning og værktøjer til, hvordan man håndterer forbrugsbaserede udledninger.

Dataindsamling og resultater

I vores undersøgelse fokuserede vi på kommuner i fire nordiske lande: Danmark, Finland, Norge og Sverige. Økonomierne, politikken, regeringsstrukturerne og værdisystemerne i disse nabolande er sammenlignelige. I det følgende giver vi et kort overblik over indstillingen i de fire nordiske lande, vedrørende den generelle status for klimaarbejdet og forbrugsbaserede emissionsopgørelser.

Den første landsdækkende opgørelse af det danske forbrugsbaserede klimaaftryk, forårsaget af forbruget af varer og tjenester, blev udarbejdet i 2020 og rapporteret i 2021. Opgørelsen estimerede 61 mio. ton CO2-e om året, hvilket svarer til 11 ton CO2-e pr. dansk borger. Af det samlede CO2-aftryk kommer 60% fra privat forbrug, såsom køb af mad, bilrejser eller charterferier. Der findes endnu ingen solide skøn over kommunernes forbrugsbaserede udledninger, da disse endnu ikke er udviklet.

Vi foretog en kvantitativ online undersøgelse, designet til at indsamle komparativ indsigt fra et stort antal nordiske kommuner om deres nuværende praksis, muligheder, barrierer og behov i forhold til forbrugsbaserede estimater og afbødning. Undersøgelsen blev distribueret i april-august 2022 til kommuner i Danmark, Finland, Norge og Sverige.

Undersøgelsen blev gennemført ved hjælp af onlineundersøgelsesværktøjet SurveyXact. Undersøgelsen var henvendt til kommunens embedsmænd med ansvar for klima og miljø inden for kommunerne. I alt har 257 kommuner besvaret undersøgelsen. De samlede svarprocenter for alle kommunerne i landet varierede fra 53% (Danmark) til 20% (Norge).

Det første spørgsmål angår kommunernes arbejde med at reducere CO2-e-udligninger fra forbrug, hvor de kunne svare ja til flere spørgsmål (figur 1).

Det er tydeligt, at et mindre antal kommuner i 2022 havde en plan og arbejdede aktivt med at reducere udledninger fra forbruget inden for kommunen. Der er dog stadig mellem en tredjedel til to tredjedele af kommunerne i Norden, som har en plan, og tilsvarende forventer mellem 20 og 47%, at udvikle en plan i de kommende år. Så det må forventes, at i løbet af de kommende år vil de fleste kommuner i Norden have en plan og arbejde aktivt med at vurdere og håndtere deres forbrugsbaserede udledninger (figur 2).

Det næste vigtige spørgsmål er, hvilke aktører kommunerne vil inddrage – kommunens egen drift, borgere og virksomheder?

Det er tydeligt fra figur 2, at der er enighed blandt de nordiske kommuner om, at kommunens egne aktiviteter skal indgå i den samlede opgørelse over kommunens forbrug. Med hensyn til borgerne i kommunen er der et flertal af kommunerne, der mener, at borgernes forbrug også skal indgå i kommunens samlede opgørelse over forbrugsbaserede udledninger. Der er bred enighed blandt de danske kommuner med tæt på 100%, at borgernes udledninger skal indgå i en opgørelse over kommunernes samlede udledninger som et samfund. Mellem 60% og 75% af kommunerne i de øvrige nordiske lande mener også, at kommunernes CO2-opgørelse så skal omfatte borgernes forbrugsbaserede udledninger. Med hensyn til inddragelse af virksomhedernes samlede udledninger inden for kommunegrænsen, påpeger over halvdelen af kommunerne i Norden, at kommunernes samlede opgørelse over CO2-udledninger bare skal inkludere virksomhedernes udledninger. Vores rapport viser et entydigt ønske fra kommunerne om at inddrage borgernes, virksomhedernes samt kommunernes egne aktiviteter i den samlede CO2-opgørelse over de udledninger, de har som samfund i kommunen. Men som tidligere påpeget, er dette ikke sædvanen for kommunerne endnu.

Kort fortalt, mangles der standardiserede metoder og data omkring kommuners udledninger som samfund, hvilket i sidste ende kan reducere muligheden for mere nuanceret at reducere udledningerne.

EU’s mission ”Climate-Neutral and Smart Cities”, hvor Sønderborg, Aarhus og København deltager fra Danmark, kan give mulighed for at teste, hvordan forbrugsbaserede opgørelser kan bruges i bestræbelserne på at opnå bæredygtig og retfærdig klimaneutralitet på kommunalt niveau. Der er dog ikke noget krav endnu om at arbejde med udledninger fra kommunen som samfund. Desuden er der lidt, til ingen, politisk mobilitet af ressourcer nationalt til at tackle de forbrugsbaserede udledninger på kommunalt plan, hvilket yderligere komplicerer kommunernes egne evner til at løfte opgaven alene.

Konklusioner

Der er et behov for at udvikle metoder og værktøjer til at understøtte kommuner i Danmark – og i virkeligheden globalt – hvor danske og nordiske kommuner kan inspirere i første omgang Europa og siden globalt, som de kan bruge til at opgøre deres samlede udledninger som samfund.

Fremadrettet må de forbrugsbaserede udledninger, som kommer udenfor kommunens geografi, inddrages, således at opgørelserne, og dermed handleplanerne, er retfærdige og bæredygtige. Hvis ikke dette sker, risikerer vi, at disse udledninger ignoreres eller pålægges andre på et falskt grundlag. Vores projekt har dokumenteret dette behov, men der er pt ikke nogen forskningsmæssige projekter eller forskningsstøtte til at udvikle forskningsbaserede metoder til analyse af kommuners samlede CO2-udledning som samfund. Der er aktiviteter blandt klimaalliancen med danske regioner DK2020, CONCITO, C40 omkring udvikling af redskaber omkring borgeres CO2-udledning med udgangspunkt i SEI’s model. Der er også forskellige udbydere af modeller til opgørelse af kommunens egen udledning fra deres aktiviteter til kommunerne i Danmark, men der er ikke nogen trinvis model til hvordan, rent praktisk, den samlede udledning fra kommuner som samfund kommer til at se ud. Det er p.t. op til kommunerne hver især at udvikle.